Peran swasta dalam sektor publik semakin terasa dan dibutuhkan, mengingat keterbatasan yang dimiliki oleh pemerintah baik dari segi biaya, sumber daya manusia maupun teknologi dalam memberikan layanan kepada masyarakat. Faktor-faktor inilah yang membawa pemerintah mencari alternatif lain guna memperkecil terjadinya inefisiensi, dan mengatasi keterbatasan sumberdaya manusia baik kapasitas manajemen maupun jumlahnya.
Salah satu cara yang paling populer dan banyak digunakan dinegara-negara maju adalah dengan melakukan privatisasi. Privatisasi merupakan suatu pengalihan fungsi, aktivitas dan tanggung jawab dari pemerintah kepada pihak swasta. Dengan demikian peran pemerintah secara berangsur akan semakin berkurang, kecuali untuk menentukan standar-standar yang mengedepankan efisiensi, efektivitas, tanggung jawab, kesetaraan yang memerlukan kejelasan dan ketegasan tetap menjadi kendali pemerintah.
Disisi lain privatisasi bukan semata-mata hanya pengalihan dari sektor publik ke swasta tetapi “... harus dilihat dalam konteks yang lebih luas tentang apa yang pemerintah lakukan dan bagaimana hal itu dilakukan (ILO, 2001:28). Kecenderungan yang ada sekarang, masalah privatisasi terkait dengan dimensi-dimensi teknologi, ekonomi, politik, lingkungan, sosial dan budaya. Dimensi-dimensi tersebut memberikan pengaruh yang cukup besar terhadap perubahan struktur dan hubungan antara pemerintah dan pasar, termasuk perubahan struktur dan organisasi pelayanan publik. Kecendrungan privatisasi di negara-negara maju sangat bervariasi. Hal ini tampak dalam tabel dibawah ini.
| Trends in privatization in selected industrialized countries | |
| Country | Trend |
| Austria | Partial/complete sales of companies in banking, oil & gas, Railways, post & electricity being restructure |
| Belgium | Privatization of companies in banking & insurance. Publik utilities have become “autonomous public enterprise” (telecommunications, post, rail) |
| Canada | Privatization of firms in transport (rail, air) and telecommunications. Contracting out of catering, building maintenance and specialist functions in health care (e.g. computer services) |
| Denmark | Privatization of firms in banking & transport, Corporatization of Conpenhagen airport, post & state shipping liners. Limited contracting out of municipal services (e.g. care of the elderly) |
| Finland | Corporatization of railways, post, air traffic, banking. Privatization/partial privatization of power generation, telecommunications & air traffic. |
| France | Extensive privatization of companies in banking, etc. Partial sales of France Telecom & Air France. Long tradition of contracting out in the water industry& being extended to hospitals (catering, cleaning, pathology) |
| Germany | Privatization of firms in automobiles chemicals & of former East Germany state-owned enterprises. Partial privatization in telecomunications. Liberalization of energy and post. Contracting ot of rubbish collection & street cleaning at federal state and municipal levels. Plans to outsource aspects of defence procurement. |
| Greece | Some privatization in competitive sectors. Privatization of public utilities under debate |
| Ireland | Privatization of Telcom Eireann. Further privatiozation of public utilities under discussion |
| Italy | Privatization of banks & insurance companies. Some contracting out of welfare services at local level |
| Netherlands | Privatization of banking, chemicals, steel companies & public utilities (post, telecommunications, regional transport companies, energy) |
| New Zealand | Privatization of many state enterprises, purchaser/provider split in health and corporatization of hospotals (Crown Health Enterprises), decentralized bargaining via Employment Contracts Act) |
| Portugal | Privatization in competitive sectors & utilities (e.g. telecommunications) & some privatization of welfare services (hospitas under private management) |
| Spain | Privatization of iron & steel, textiles & chemicals and public utilities (electricity, transport, telecommunications). Contracting put has spread to highway maintenance and in the hospital sector. |
| Sweden | Corporatization of state-owned enterprises & some privatization of care for the elderly at municipal level |
| United Kingdom | Almost complete privatization of state enterprises and utilities (except post). Extensive contracting out of cleaning, catering & refuse collection across the public sector and obligation on local authoities to achieve “best value. |
| United States | Limited sales of state assets due to small size of state sector. Contractingout at municipal level |
Sumber : S. Bach: Decentralization and privatization in municipal services: The case of health services. Sectoral Activities Programme Working Paper (Geneva, ILO, 2000) p/ 10.
Pelaksanaan privatisasi di negara-negara maju diyakini telah berhasil memperkecil pemborosan terutama dalam masalah keuangan. The public has become increasingly less prepared to tolerate public service inefficiencies, poor quality, rigidity and lack of responsiveness.(ILO, 2001:28). Walaupun privatisasi digunakan sebagai salah satu cara untuk mengatasi masalah kelangkaan finansial, tetapi ada pendapat lain menganggap bahwa privatisasi dalam pelayanan publik tidak hanya disebabkan adanya masalah-masalah kelangkaan sumber-sumber ekonomi, tetapi juga diakibatkan karena adanya perubahan budaya. Privatization has been further driven by technological change, an investment shortfall in public services, problem of public finance, environmental pressures and globalization. ILO(2001:28)
Desakan untuk melakukan privatisasi juga menjadi perhatian pemerintah dalam memberikan layanan. Pelayanan publik di negara-negar berkembang seperti Indonesia selama ini didominasi oleh pemerintah, dan biasanya dilakukan oleh unit-unit pemerintahan baik ditingkat pusat maupun di daerah. Namun sedikit sekali usaha-usaha untuk memperbaiki kualitas layanan dengan memperhatikan kebutuhan, permintaan dan keinginan masyarakat. Dengan pendekatan seperti itu, pelayanan publik biasanya diberikan secara cuma-cuma atau dengan bantuan pemerintah berupa subsidi. Krisis ekonomi yang melanda bangsa-bangsa di Asia termasuk Indonesia, juga telah mendorong pemerintah untuk lebih efisiens dalam menggunakan sumber daya yang dimiliki, tanpa mengurangi kualitas layanannya. Beberapa negara melakukannya melalui privatisasi layanan publik. Selain untuk menekan biaya layanan dan biaya administrasi, privatisasi layanan publik juga dilakukan untuk menstimulir pertumbuhan ekonomi dan pertumbuhan tenaga kerja terutama di sektor swasta.
Namun demikian pelaksanaan privatisasi diberbagai negara dipandang sangat bervariasi tergantung dari bagaimana privatisasi itu didefinisikan dan apa tujuannya. Pendapat para pakar tentang privatisasi juga sangat beragam, misalnya John Wilson menjelaskan definisi privatisasi yang terjadi di Inggris, dalam buku Public Services & The 1990s, dengan menggambarkan konsep denationalisation (denasionalisasi) dan liberalisation (liberalisasi). Denasionalisasi diartikan sebagai pelimpahan kepemilikan dari sektor publik ke swasta baik sebagian maupun keseluruhan, sedangkan liberalisasi bertujuan untuk menciptakan iklim kompetisi dalam penyediaan layanan publik. Pentingnya penciptaan pasar dan iklim kompetisi yang sehat dalam layanan publik dikemukakan oleh Wegner (1997:2) dimana unsur penting dalam gerakan New Public Management (NPM) yang mempengaruhi modernisasi pada sektor publik. Tuntutan untuk segera melakukan kompetisi dalam sektor publik dilatar belakangi dari masa lalu pemerintah daerah yang sering mendapat tuduhan karena produksi dan distribusi pelayanannya tidak efisien, kurang berorientasi pada pelanggan dalam hal ini masyarakat, dan tidak efektif. Gerakan untuk memodernisasikan sektor publik juga dipengaruhi oleh asumsi-asumsi tentang keuntungan pengaturan pasar agar terjadi kompetisi yang sehat melalui pendekatan public choice.
Menurut Wegner (1997:2), secara umum kompetisi memiliki sedikitnya lima fungsi utama, yaitu: 1) kompetisi memaksa produsen untuk bertindak fleksible; 2) kompetisi akan mendorong terjadinya inovasi untuk bersaing dalam situasi pasar yang sangat berubah; 3) kompetisi akan mempengaruhi sisi suplai karena adanya pilihan-pilihan bagi pelanggan; 4) kompetisi akan mempengaruhi sistem produksi; dan 5) kompetisi akan mempengaruhi distribusi income.
Berbagai pendapat yang berkembang menganggap kompetisi adalah upaya untuk memprivatisasi pelayanan publik, untuk mengurangi monopoli dengan memindahkan monopoli sektor publik yang selama ini dikuasai oleh pemerintah kepada sektor swasta. Hal inilah yang mendorong Wolf dan Picot (1994:78) membuat suatu pendekatan pelayanan umum berdasarkan pada biaya transaksi dengan menggunakan kriteria specificity dan strategic relevance, sebagai berikut:
| High | D | A | |
| Specificity | | ||
| C | B | | |
| low | High | ||
| | Strategic | | |
Argumentasi secara umum dapat dikatakan bahwa pelayanan yang kurang strategis dan kurang spesifik (bidang C) harus di sewakan (contracting out), misalnya untuk kebersihan kantor. Pelayan yang spesifik dan sangat strategis (A) harus ditangani sendiri, misalnya masalah pertahanan keamanan. Untuk pelayanan yang spesifik tetapi kurang strategis atau yang strategi tapi kurang spesifik (B dan D) ada banyak kemungkinan pilihan.
Lebih jauh Picot dan Wolf menjelaskan, bahwa:
a. Pelayanan publik yang sangat spesifik dan strategis (kotak A) perlu diproduksi sendiri (secara internal);
b. Pelayanan publik dengan spesifisitas rendah tetapi strategis (kotak B) maka perlu diatur melalui peraturan perundang-undangan agar terjamin produksinya;
c. Pelayanan publik yang memiliki tingkat spesifisitas dan strategisnya rendah (kotak C) perlu diproduksi oleh produsen-produsen swasta melalui mekanisme pasar;
d. Pelayanan publik dengan sfesifitas tinggi dan kurang strategis (kotak D) perlu dikerjasamakan dengan pihak profesional dari luar.
Disamping menyangkut masalah produksi dan distribusi pelayanan publik, kompetisi juga bisa dilihat dari bentuk dan situasi pasar, yaitu pasar monopoli, oligopoli, struktur pasar pluralis dan industri produksi massal. Picot dan Wolff mengembangkan suatu model keputusan untuk mengintegrasikan situasi pasar. Tiga alternatif utama untuk mengambil keputusan yaitu: make, buy, dan competition. Asumsinya bahwa struktur pasar pluralistik lebih mungkin untuk berhubungan dengan jasa atau barang yang kurang spesifik dan kurang strategis. Struktur oligopolistik lebih mungkin untuk ditemukan dalam pelayanan-pelayanan yang spesifik dan strategis. Struktur pasar menentukan pengaruh-pengaruh kompetisi, oligopolistik memerlukan hubungan-hubngan yang legal yang lebih kompleks. Khususnya di pasar oligopoli dengan akses terbatas kepada produsen, klien tertarik untuk membangun kemitraan strategis jangka panjang. Disini zona abu-abu dimulai, dimana bentuk-bentuk selain kompetisi pasar dapat ditemukan, khususnya dalam sistem produksi pemerintah lokal. Quasi market, yang memakai persamaan-persamaan yang artifisial namun fungsional dengan mekanisme pasar, bisa mengkoordinasikan produksi pelayanan untuk pelayanan-pelayanan yang tinggi dalam relevansi strategis atau tinggi dalam spesifitas. Pelayanan make yang adalah monopoli tidak memungkinkan bentuk-bentuk kompetisi pasar eksternal karena relevansinya untuk sebuah organisasi. Dalam hal ini unsur-unsur kompetitif non-pasar adalah umum. Tersedianya pelayanan dan relevansinya bagi sebuah organisasi menentukan relasi-relasi klien kontraktor yang berbeda antara anonim dan terkoordinasi. Tipe-tipe atau hubungan-hubungan ini yang relatif terhadap situasi pasar, spesifitas dan relevansi strategis barang dan jasa dapat dilihat dengan jelas pada industri otomobil.
Tujuan dilakukannya privatisasi dalam pelayanan publik juga sangat bervariasi tergantung motivasi dan kondisi suatu negara. Vickers dan Yarrow merangkum tujuan privatisasi sebagai berikut:
(i) improve efficiency;
(ii) reduce the public sector borrowing requirement;
(iii) reduce government involvement in enterprise decision-making;
(iv) case problems of public sector pay determination;
(v) widen share ownership;
(vi) encourage employee share ownership;
(vii) gain political advantage.
Vickers dan Yarrow (1988 :157),
Dari ketujuh tujuan yang sudah diutarakan tersebut, Wilson menambahkan bahwa tujuan privatisasi juga untuk meningkatkan profit melalui diversifikasi dan dengan memberikan kesempatan perubahan kebijakan fiskal (pemotongan pajak, atau barang kali, menambah pengeluaran untuk sektor public), dengan demikian meningkatkan efisiensi tetap menjadi perhatian utama.
Bagi pemerintah, tujuan privatisasi layanan publik adalah untuk mengurangi beban atas biaya-biaya administratif dan beban keuangan pemerintah atas layanan yang diberikan. Selin itu juga privatisasi ditujukan agar tercapainya efektivitas dan produktivitas administrasi publik. Sejalan dengan itu, Savas (2000 : 119) menyimpulkan tujuan privatisasi layanan publik di negara-negara berkembang, sebagai berikut:
· Memperkecil beban biaya pemerintah
· Meningkatkan pendapatan baik dengan menjual asset maupun melalui pajak
· Memperkecil hutang pemerintah
· Penyediaan infrastruktur atau fasilitas lainnya yang tidak dapat dilakukan oleh pemerintah
· Memperkenalkan keahlian khusus yang memerlukan teknologi tinggi
· Inisiatif atau mengembangkan pelayanan yang cepat
· Memperkecil campur tangan pemerintah secara langsung dalam masalah ekonomi
· Memperkecil peran pemerintah dalam kehidupan bermasyarkat (dengan membangun dan memperkuat peran masyarkat sipil)
· Menyelaraskan pembangunan ekonomi
· Desentralisasi ekonomi dan memperluas kepemilikan aset-aset ekonomi
· Menunjukkan komitmen terhadap liberalisasi ekonomi dan meningkatkan kepercayaan bisnis
· Mempromosikan pengembangan pasar modal (dengan menciptakan dan menjual saham)
· Menarik investor baik domestik maupun asing dan meninkatkan return of flight capital
· Memuaskan lembaga donor
· Meningkatkan standar kehidupan
· Mendapatkan dukungan
· Kepentingan politik
· Memperkecil lawan politik
Sedangkan bagi masyarakat, privatisasi bertujuan untuk memberikan akses yang besar bagi masyarakat untuk mendapatkan pelayanan yang lebih bermutu dengan biaya yang dapat dijangkau. Dengan privatisasi berarti dimungkinkan adanya kompetisi dalam layanan publik yang pada akhirnya masing-masing kompetitor akan berusaha semaksimal mungkin meningkatkan pelayanannya dan selalu mempertimbangkan keterjangkauan biaya layanan.
Namun untuk mencapai tujuan yang diinginkan, privatisasi perlu memperhatikan berbagai kondisi yang ada baik dari segi ekonomi, politik, sumberdaya yang dimiliki oleh sutau negara atau pemerintah daerah. Dan yang juga penting adalah dengan cara apa privatisasi itu dilakukan.
Mukhlis Abidi, 2004
